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le 12 octobre 2017

Guatemala: "persona non grata", crise politique et droit international

Par Hubert Guay

Coopérant volontaire d'ASFC déployé au Guatemala au sein de la Fondation Myrna Mack, dans le cadre du projet Protection des droits des enfants, des femmes et autres collectivités vulnérables (PRODEF), un projet mené depuis 2015 en consortium avec le Bureau international des droits des enfants (IBCR).

 

Manifestation tenue le 20 septembre devant le Palais national, dans la ville de Guatemala.

 

Le dimanche 27 août 2017 marque le début de la plus récente saga au Guatemala : le président du Guatemala réveille la population en diffusant une vidéo par l’entremise de laquelle il déclare le commissaire de la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG), M. Ivan Velasquez, persona non grata.

Quelques jours plus tard, la scène politique est le théâtre de tractations concernant une réforme de certains articles du Code Pénal sur fond d’allégations de financement électoral illicite d’organisations politiques.

Cette nouvelle crise institutionnelle s’apparente beaucoup aux d’évènements de 2015 ayant menés à la démission d’Otto Fernando Pérez Molina, à ce moment président sortant, car les deux cas positionnent au cœur du débat l’implication controversée de la CICIG. On comprend en s’intéressant de près à la situation politique de ce pays que les travaux de cette commission onusienne, crée en 2006, est un irritant majeur pour plusieurs représentants de la classe politique.


La CICIG, un acteur incontournable dans la lutte contre l'impunité

 

La CICIG a été créée 7 ans après la signature des accords de paix qui mettaient un terme à un conflit armé d’une durée de 36 ans, suivant l’accord entre le Gouvernement du Guatemala et l’Organisation des Nations Unies (ci-après « l’Accord »). 

 

Ivan Velasquez, commissaire de la CICIG

 

Elle est unique en son genre en ce qu’elle ne découle pas d’un modèle d’application prédéterminé mais est plutôt le fruit de négociations entre les parties. Il s’agit d’une commission indépendante dont le rôle consiste à appuyer les diverses institutions, dont notamment le Ministère public et les corps de police à lutter contre le crime organisé et l’impunité au Guatemala. 

Son intervention s’articule autour de trois axes principaux :

  • mettre au jour l’existence et le fonctionnement de groupes illégaux de sécurités et d’appareils clandestins qui portent atteintes aux droits civils et politiques;
  • appuyer le processus visant à enquêter, poursuivre et sanctionner de tels groupes;
  • formuler des recommandations concernant l’adoption de politiques publiques visant à les éradiquer et prévenir leur réapparition . 

 

Précisons que la notion de « groupes illégaux de sécurité et appareils clandestins de sécurité » suggère une conception large du mandat de la CICIG. Selon l’Accord, cette définition sous-tend deux éléments soit :

  • un groupe dont la commission d’actions illégales affecte le plein exercice des droits civils et politiques;
  • un lien, direct ou indirect, avec des agents étatiques ou la capacité de mener des actions illicites en toutes impunités. 

 

Tel que reconnu par la Cour Constitutionnelle, la CICIG dispose d’un pouvoir d’enquête relativement étendu afin d’appuyer les institutions nationales chargées de l’application du droit pénal. Au cours des dernières années, elle est ainsi devenue un acteur respecté par la population et incontournable dans le processus de lutte contre l’impunité qui a mené à des avancées historiques dans le pays.

 

Une commission qui ne fait pas l’unanimité

 

Le 25 août dernier, la CICIG et le Ministère public déposent une requête d’antejuicio (qui vise à lever l’immunité de poursuite dont jouit le président) à la Corte Suprema de Justicia (ci-après « CSJ ») afin qu’ils puissent approfondir les enquêtes en lien avec des allégations de financement illicite durant la campagne électorale de 2015.

Deux jours plus tard, le conflit entre la CICIG et le Président Jimmy Morales atteint son paroxysme après la décision de ce dernier de déclarer le commissaire Iván Velásquez persona non grata. Le Président ordonne l’expulsion immédiate du commissaire tout en rejetant du même coup toute insinuation de représailles envers ce dernier.

Cette décision a suscité un tollé tant sur la scène nationale qu’internationale, ravivant une profonde polarisation au sein de la société. Cet incident diplomatique jouera un rôle de catalyseur dans la présente crise.

 

Manifestation tenue le 20 septembre devant le Palais national, dans la ville de Guatemala.

 

Certains médias et groupes de réflexions tentent depuis longtemps de délégitimer les travaux de la CICIG : ingérence étrangère, atteinte à la souveraineté étatique, complot, dirigé par quelconque force obscure, réminiscence du conflit idéologique sous-jacent au conflit armé ayant déchiré le pays pendant plus de trois décennies, etc. Certains politiciens, dont le président en tête, reprochent aussi à la CICIG de s’éloigner du mandat qui lui a été conféré dans l’accord de création signé entre l’État de Guatemala et l’Organisation des Nations Unies (ONU) ».

Toutefois, au-delà de la joute politique qui entoure le mandat de la CICIG, une question s’impose : la décision du président de déclarer Iván Vélasquez persona non grata, est-elle légale?

 

Persona non grata?

 

Le concept persona non grata en droit international renvoi à la capacité d’un État de mettre fin aux fonctions d’un membre du personnel diplomatique étranger et d’exiger son départ du territoire national tel qu’établi dans la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques (ci-après : CVRD). 

Suivant la Constitution du Guatemala, c’est au Président que revient la responsabilité de conduire les affaires étrangères , tout comme le pouvoir d’émettre et de retirer l’accréditation aux diplomates étrangers. 

Or, la décision de déclarer le commissaire de la CICIG persona non grata semble s’appuyer sur une conception erronée des termes de l’Accord, car ce dernier octroie des garanties d’immunités au commissaire de la CICIG identiques à celles que reçoivent les diplomates en vertu de la CVRD .

De même, l’Accord prévoit que les parties s’engagent à résoudre toute controverse quant à son application par un processus de négociation ou toute autre solution mutuellement convenue.

Ainsi, le libellé de l’Accord milite en défaveur de toute action unilatérale visant à destituer le Commissaire. Suivant la Convention de Vienne sur le droit des traités (ci-après : CVDT) : « Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. ». 

En l’espèce, l’intention des parties est claire et sans ambiguïté et il ne serait justifié de recourir à des moyens complémentaires d’interprétations. Les privilèges et garanties accordée au commissaire constituent des protections nécessaires à l’exercice de ses fonctions. Une telle interprétation s’impose suivant l’objet et le but de l’Accord qui vise à lutter contre l’impunité.

 

Un dénouement toujours incertain

 

Pour l’instant la Cour Constitutionnelle a suspendu définitivement le décret présidentiel déclarant Vélasquez persona non grata. De l’avis de cette dernière, une telle décision viole l’Accord, la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques et la Convention de Vienne sur le droit des traités tout en étant affectée de vices de formes. 

À l’heure actuelle, le sort du Commissaire reste incertain bien qu’il bénéficie d’un répit suivant la décision de la Cour Constitutionnelle. Chose certaine, les circonstances actuelles ne témoignent pas d’un apaisement des tensions entre la CICIG et le président.

Plus de vingt ans après la signature de l’Accord de paix, les progrès du Guatemala en terme d’institutionnalisation de l’État de droit sont indéniables. Malgré l’opposition d’une portion minoritaire de la société, vestige des structures de pouvoirs du conflit armé, la grande majorité de la population persiste à revendiquer un renforcement des institutions démocratiques.

Au-delà du positionnement idéologique et de l’appartenance politique, les mobilisations récentes témoignent incontestablement de l’appui des citoyens à la lutte contre l’impunité. 
 

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